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确认行政行为无效之起诉期限的探讨

确认行政行为无效之起诉期限的探讨

 

福建天岩律师事务所  郑艺华

 

【内容摘要】2014年修正后的行政诉讼法中增加确认行政行为无效判决的方式,由于2014年修正的行政诉讼法系2015年5月1日起施行,因此法律所规定的确认行政行为无效的诉讼制度自2015年5月1日起施行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定:“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。”也即,对2015年5月1日以前无效行政行为提起确认无效之诉的,人民法院不予立案。虽然司法解释作出相关规定,但对2015年5月1日之后的行政行为提起确认无效之诉是否适用起诉期限仍没有相关明文规定。

【关键词】行政行为  无效  起诉期限

 

一、行政诉讼起诉期限的概念、特点

(一)、行政诉讼的起诉期限的概念

行政诉讼的起诉期限,是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为,而向法院提起行政诉讼的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一,解决的是行政案件能否进入司法实体审查的问题。

(二)、行政诉讼的起诉期限是一个不变的期间

《行政诉讼法》第四十六条:“公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。

第四十八条:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。”

由此,我们注意行政诉讼中只有起诉讼期限的耽误,没有起诉期限的中断,行政诉讼的起诉期限是一个不变的期间。当事人一直在进行申诉信访等理由,认为应当折抵起诉期间的理由都是不能成立的。

(三)、行政诉讼的起诉期限是法院主动审查的内容

《行政诉讼法》第四十六条明确规定,超过起诉期限,法院不予受理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法四十八条规定情形的;”由此可见,法院有权主动审查行政诉讼的起诉期限,对于超过起诉期起诉的行政案件,人民法院将裁定不予受理。如果在立案受理时没有查明,但在审理过程中查明已超过起诉期限的,人民法院应该裁定驳回起诉。可见行政诉讼的起诉期限是人民法院依法主动审查的内容。

二、确认行政行为无效的起诉期限

上文介绍了行政诉讼的起诉期限的概念和特点,而确认行政行为无效已被明确列为行政诉讼范围的“具体诉讼请求”,那么确认行政行为无效是否受起诉期限的限制?

第一种观点:“否定说”,认为确认行政行为无效的起诉,不受起诉期限的限制,而且也不受最长期限的限制。这是因为,无效行政行为从开始就无效,而且不因时间的经过而生效。另外民事诉讼上确认行为无效不受诉讼时效的限制,也已经为民事诉讼所确定。

第二种观点:“肯定说”,认为针对无效行政行为的起诉,应当受到起诉期限的限制,而且也受最长期限的限制。起诉期限是行政行为公定力的重要体现,是促使行政相对人发现无效行政行为之后尽快行使司法确认申请权的有效手段。即使行政行为“无效”,可能随着时间流逝而产生出其他法律关系。如果作为其他法律行为或关系之基础或本源的行政行为无限期处于可以被攻击状态,显然不利于法的安定性和社会秩序的稳定。更为重要的是,即使“本行为”可以被宣告无效,其他“子行为”和“子关系”却在很多时候值得法律保护。即使宣告无效,也无法在还原到初始状态。 尽快通过司法公权力意志确定行政行为效力、稳定行政法律秩序,起诉期限适用有其必然。

第三种观点:“中间说”,认为新《行政诉讼法》实施(2015 年 5 月 1 日)以后的确认行政行为无效才不受起诉期限限制。因为 :第一,过去违法行政、不当行政较多,若无起诉期限限制,法院可能难以承受。第二,行政机关对无效行政行为需要一个提高认识和逐步规范的过程。第三,对于滥诉可设置程序驳回环节,对于明显不符合无效条件的可不经开庭迳行驳回起诉。“中间说”考虑到行政行为无效这一实体法规则的溯及力,认为新《行政诉讼法》实施后发生的行政行为,才适用无效规定 ;之前的行政行为,无效规定无溯及力。

第四种观点:“有限肯定说”,认为确认行政行为无效的起诉期限原则上以受起诉期限限制为主,不受起诉期限限制为例外。

“肯定说”将所有超越起诉期限的确认诉讼挡在司法门外,最大程度节约了社会成本,将司法资源耗费降低到最低点。严格适用起诉期限,将使一些超期起诉的真正无效行政行为沦为“沉默的声音”,有悖于公平正义,不利于行政相对人权利救济,法院监督行政功能无从发挥。

“有限肯定说”起诉期限既固定又有弹性 :原则上适用起诉期限,将大量的“假象无效行政行为”挡在司法门外,一定程度上遏制了原告滥诉、重复诉讼等不良现象,从整体上节约了社会成本,节省了司法资源 ;只有法院确认行政行为无效的,才排除起诉期限之适用,兼顾了救济权利、监督行政,以较少的成本支出保障了公平正义的最大产出。“有限肯定说”提倡尽早解决行政争议但又给“真正无效行政行为”争议解决以无限可能。

四、确认行政行为无效的起诉期限在司法实践中的运用。

笔者通过查询裁判文书网,分别整理了确认行政行为无效的起诉期限运用截然不同的判例。支持各种观点的都有,但认为确认行政行为无效受起诉期限的约束的案例占大多数。

(一)、认为确认行政行为无效受起诉期限的约束的案例

1、再审申请人河南省沈丘县槐店回族镇颍河社区居委会第八村民组(以下简称颍河八组)因诉河南省沈丘县人民政府(以下简称沈丘县政府)土地行政登记一案,最高法院认为:“关于再审申请人主张被诉行政行为无效并认为无效行政行为不存在起诉期限的问题,行政诉讼法及相关司法解释并无针对无效行政行为起诉期限的特殊规定,行政相对人或者利害关系起诉要求确认行政行为无效的,通常仍适用行政诉讼法及相关司法解释关于起诉期限的一般规定。”

2、再审申请人黄梅友、张富保、任小花、张吕驰、张吕辉、顾君玲、张雨欣(以下简称黄梅友等七人)因与被申请人台州市路桥区人民政府(以下简称区政府)、台州市路桥区人民政府路北街道办事处(以下简称路北街道)房屋行政协议一案,最高法院认为:行政诉讼法及相关司法解释均没有规定诉请确认行政行为无效可以不受起诉期限的限制,黄梅友等七人关于本案不存在起诉期限限制的申请理由,缺乏法律依据,不予支持。“不超过法定起诉期限”是人民法院受理并实体审理行政案件的条件之一,本案并未进入实体审理程序,故黄梅友等七人关于本案所涉协议书无效的申请事由,不属于本案审查范围,不予支持。

(二)、认为确认行政行为无效不受起诉期限的约束的案例

1、上诉人秦小妹因与被上诉人阳朔县民政局行政管理纠纷一案,桂林市中级人民法院二审认定:“因原审第三人秦玉弟冒用上诉人的身份信息与莫品午登记结婚,造成上诉人名下同时存在两个不同的婚姻关系。因此,被上诉人颁发朔兴(94)字第227号结婚证的行为致上诉人处在了违反我国“一夫一妻”婚姻制度,形式上构成重婚的境地。而重婚是法定的无效婚姻,自始无效。鉴于本案的特殊性,不应以“一般诉讼原理,请求确认行政行为无效,仍须于适当期间内提起。”的理论去苛刻上诉人(原审原告)的起诉。为此,一审法院以上诉人已过起诉期限为由,驳回秦小妹的起诉不当。上诉人的上诉理由成立,本院依法予以采信。”

2、陈海燕与泰州市海陵区民政局行政登记,法院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”。本案中,原告认为其未申请启动亦未参与婚姻登记程序,故起诉要求确认婚姻登记行为无效。本院审查认为,原告起诉的理由涉及行政行为无效情形,其亦提交了初步证据佐证起诉事由,故本案可以作为确认无效之诉予以审查。根据行政法理论,行政行为无效应为自始无效、确定无效、当然无效,基于无效引起的诉权不应受到起诉期限的拘束。由此,被告关于原告起诉已超出起诉期限之意见,本院不予采纳。

(三)、《行政诉讼法解释》实施后相关案例

(1) 虞先根与象山县港航管理局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政裁定书:本院认为,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定,公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。本案原告起诉确认的是1986年签订的象山港汽车轮渡西泽码头公路接线土地征用协议书无效,并要求被告返还非法占用林地5.77亩,该请求明显违反法律规定,依法应予驳回。

(2) 天津明海博胜养殖发展有限公司与天津市东丽区人民政府新立街道办事处城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一审行政裁定书:

法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定,行政协议属于行政诉讼的受案范围,是行政行为的一种形式。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定,公民、法人或者其他组织针对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院应当不予立案。本案中,原告明海博胜养殖公司与被告新立街道于2015年3月18日签订的《拆迁补偿协议》属于行政诉讼的受案范围,是行政机关于2015年3月18日作出的行政行为,原告针对该行政行为提起确认其无效的行政诉讼,本院应不予立案,已经立案的,应当裁定驳回起诉。

五、总结

确认行政行为无效之诉属于行政诉讼一种,需要受到行政诉讼起诉期限的约束,但因无效行政行为因其违法的严重性和明显性,对行政法治和政府公信力造成严重的负面影响,不应放任其无限期地存在下去,应当允许司法监督。随着《行政诉讼法司法解释》的颁布并于2018年2月8日起实施,公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。对于2015年5月1日之后作出的行政行为是否受行政诉讼起诉期限的限制仍无定论。但笔者个人倾向于确认行政行为无效不受起诉期限限制的观点,有错就应当纠正,若纠正会影响到其他人员权益,可以引入民法善意第三人的理论,对于无效行政行为堂而皇之的具有公信力,实则是对公信力的严重破坏。

 

 

 

 

参考文献:

1、《无效行政行为不受起诉期限限制之理性思考》文/邓成江   人民司法.应用.2014.21期

2、《行政诉讼中确认无效之诉的问题探讨》张 浪    法学论坛  2017年3月第2期

3、《确认行政行为无效诉讼的期限研究》  曹淑伟   行政法学研究 2017 年第 4 期

4、《论行政诉讼起诉期限的适用范围— 以行政诉讼类型化为视角》林俊盛 《甘肃行政学院学报 》2012年第6期

 

 

 

 

 

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